Systèmes financiers et fiscaux

Cette fiche, dans le cadre du programme d’Agrégation d’Histoire 2019, vise à pallier, ce me semble, un certain nombre de lacunes des manuels et des cours. J’ai donc tenté d’analyser les trajectoires comparées de la France et de la Grande-Bretagne, à travers des articles et compte-rendus d’ouvrages indiqués dans la bibliographie d’Historiens et géographes. Cette fiche me semble d’une grande utilité en cas de commentaire de texte qui ferait grand cas de la fiscalité, de même que dans de nombreuses dissertations qui impliqueraient des développements sur la construction d’un Etat fiscal.

La fiscalité est un enjeu majeur, comme le démontre l’actualité, de l’Etat, des pouvoirs et des contestations. A partir du XVIIe s., un système fisco-financier, pour reprendre l’expression de Daniel Dessert, dans Argent, pouvoir et société, 1984, se met en place en France et en Grande-Bretagne. Le développement de ce système prend des formes et suit des évolutions divergentes des deux côtés de la Manche, tout en faisant émerger des problématiques communes: comment financer la guerre, quelle place pour les acteurs privés et publics, qui doit fixer et percevoir l’impôt.

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  1. Révolution financière et marché financier en Grande-Bretagne

 A. La révolution financière

  1. De l’état domanial à l’état fiscal

 

Michael Braddick, The nerves of state. Taxation and the Financing of the English State, 1558-1714, 1996.

L’auteur traite de l’évolution de la politique de taxation en tant que reflet des changements structurels de la finance publique, entre 1558 et 1714.  Il s’intéresse à l’emprunt d’Etat, aux revenus et aux réactions suscitées par la taxation.

L’ensemble de la période est marqué par une forte augmentation des revenus de l’Etat, en grande partie du fait de l’imposition : les taxations fournissent 80% des revenus de l’Etat dans les années 1640 et 90% dès les années 1690.

La hausse des revenus de l’Etat, à partir des années 1640 et plus encore des années 1690, est liée au développement de nouveaux instruments financiers et techniques de crédit. De ce fait, les capacités d’imposition de l’Etat augmentent plus rapidement que la croissance économique pendant cette période.

Les impositions directes et indirectes royales diminuent au profit des revenus contrôlés par les parlementaires, à partir des années 1660, reflétant l’influence croissante du Parlement. A cette date, les droits domaniaux de la Couronne sont effacés au profit d’une taxation parlementaire.

La mise en place d’un Etat fiscal s’accompagne d’un alourdissement des taxes, des domaines soumis à taxation avec le développement du commerce maritime et de la finance, tout en élargissant le nombre d’individus impliqués  dans le système fisco-financier. Le contrôle du Parlement sur la taxation, affirmé dans les années 1640 n’est pas remis en cause avec la Restauration dans les années 1660 et conduit à la formation de finances publiques.

 

  1. Gouvernement et dette publique

 

P.-G. M. Dickinson, The financial revolution in England. A study in the development of Public Credit 1688-1756, 1967

L’auteur étudie la formation de la dette publique, à partir des archives de la Banque d’Angleterre. Il distingue cinq phases caractérisant la politique du gouvernement anglais sur les emprunts de 1688 à 1756 :

  • De 1688 à la guerre de Succession d’Espagne, des expériences plurielles, mais la volonté de distinguer les emprunts à long terme des emprunts à court terme.
  • Pendant la guerre de Succession d’Espagne, les contrôles de lord Godolphin et le soutien de la Banque d’Angleterre permettent au gouvernement de bénéficier d’empruntrs à de faibles taux, malgré une certaine exigibilité (clause qui permet d’exiger avant échéance le remboursement de la créance).
  • De 1713 à 1739, la consolidation de la dette, en particulier des annuités, permet sa réduction.
  • De 1739 à 1749, la guerre conduit le gouvernement à emprunter.
  • De 1749 à 1752, la solidité des fonds d’Etat permet des conversions et consolidations de la dette par le ministère Henry Pelham

B. Le monde de la finance

 

  1. La naissance des marchés financiers

Anne-L. Murphy, The Origins of Financial Markets : Investment and Speculation Before the South Sea Bubble, 2009

Murphy s’inscrit dans la continuité du courant historiographique qui nuance l’idée d’une révolution financière, importée des Provinces-Unies par les financiers de Guillaume d’Orange et caractérisée par la création d’une dette nationale, d’un marché boursier et de la Banque d’Angleterre.

Dans la lignée de l’historiographie britannique des années 1960, Murphy s’intéresse à la vente d’actions et au modèle de propriété au début du marché boursier britannique.

L’auteure examine en détail les transactions d’un coursier des années 1690, Charles Blunt, à partir de son registre.

Elle étudie la constitution d’une presse financière, de réseaux d’informations, mais décrit aussi le fonctionnement des marchés. Elle explique les affaires des coursiers, spéculateurs ou des investisseurs ordinaires.

Elle interroge les outils financiers utilisés : de la société par action aux plus complexes. Elle montre que le marché était loin d’être efficient et difficile à réguler, la mésinformation conduisant à une surévaluation des actions.

 

  1. Réguler l’économie 

 

Perry Gauci, Regulating the British Economy, 1660-1850, 2011

 

Les auteurs de cet ouvrage collectif s’intéressent au développement de l’économie britannique et des processus de régulation par l’Etat et la société.

Ils mettent en lumière le rôle des fonds publics au XVIIIe s. pour stimuler l’activité économique. Ils soulignent le fait que la Glorious Révolution fait du Parlement l’arbitre des questions économiques. Enfin, ils examinent la façon dont individus et groupes exercent leur influence sur les décisions étatiques dans l’économie. Le rôle des lobbys est mis en avant, à travers l’étude du lobby esclavagiste transatlantique et du lobby des planteurs des Indes occidentales.

Finalement, il semble difficile de conceptualiser une politique économique et régulatoire britannique dans un cadre impérial naissant. Les initiatives parlementaires pour accroître le développement de l’ensemble des îles britanniques, dont l’Ecosse à partir de 1707, échouent du fait de la divergence d’intérêt des acteurs commerciaux britanniques.

 

II. Le système fisco-financier français

 

 A. Corps et offices, une société du crédit

 1. La vénalité des offices

David D. Bien « Les offices, les corps, et le crédit d’Etat : utilisation des privilèges sous l’Ancien Régime », in Annales, Economies, sociétés, civilisations. 43e année, n°2, 1988, p. 379-404

L’auteur traite du problème de l’endettement chronique de la monarchie.

Il souligne le fait que le privilège peut être une valeur chiffrable pour son détenteur et garantie par l’Etat, que ce soit par la protection des monopoles ou les exemptions. Le privilège est donc pour l’Etat une ressource commercialisable.

L’étude de la vénalité des offices doit être prudente, du fait des sources, souvent imprécises et critiques. Un organe, les parties casuelles, s’occupe de la gestion des offices depuis le XVIe s. La vénalité est une formalisation des dessous de tables en échange de l’obtention d’une charge. En échange d’un capital, l’acheteur reçoit une fonction, un revenu (gages et droits de perception) et des privilèges (exemptions fiscales). De ce fait, la vente d’offices crée une dette publique, plus ou moins risquée pour les prêteurs. Comme l’office est associé aux biens immeubles, cela permet d’assurer une transmission familiale. La vente d’offices implique un calcul de sa valeur par l’administration, mais en général tous les offices sont vendus. Les acheteurs garantissent leur achat par leur office. La vente d’offices rapporte à l’Etat, mais pas le marché secondaire des titres, surveillé par l’administration fiscale. En cas de hausse des offices, l’administration peut décider brutalement de supprimer des offices et de les recréer plus chers, ou bien négocier un doublement des gages contre un capital additionnel.

  1. Une société de corps

La société d’Ancien Régime est caractérisée par les milliers de corps qui la composent. Ils se réunissent en assemblées et élisent des syndics pour gérer les affaires courantes. Or, deux dynamiques contradictoires traversent la période. D’une part, la perception collective de l’impôt, héritée de la période médiévale, plus facile à gérer pour un Etat aux agents peu nombreux, évolue vers une perception individuelle, actée en 1749 avec la nouvelle capitation. D’autre part, alors que l’existence des corps semble moins indispensable, ils subsistent. Cela s’explique à la fois grâce à leur lutte pour leurs privilèges, qui conduit à des conflits avec l’administration, par le fait qu’ils sont un pilier social et une source de revenus pour l’Etat, grâce aux offices. L’Etat manipule les offices, particulièrement en temps de guerre, quitte à perdre crédit auprès des acheteurs.

L’administration se repose sur les corps pour la vente d’offices. Les corps sont mus par une solidarité qui repose sur la « volonté générale». Au sein des corps, la pratique du vote à majorité simple permet un débat égalitaire. Par les pressions, le gouvernement négocie avec les corps. Comme ce sont des personnes juridiques, les corps paient collectivement l’achat des offices, ce qui offre à l’administration une garantie ; l’autodiscipline interne permet de se prémunir des mauvais payeurs. De plus, les corps peuvent emprunter de l’argent pour parfaire leur fond, en demandant à l’administration d’affecter collectivement une partie des gages au remboursement de l’emprunt. En effet, le crédit dont jouissent les corps, bien supérieur à celui du roi, est une garantie pour les prêteurs.

Les corps constituent un pilier du système de crédit de la monarchie. Ce système n’est pas féodal, mais il se construit avec l’Etat moderne, fonctionne de façon massive jusqu’en 1789, sans être véritablement réformé, et suscite de nombreuses attaques, en partie à l’origine de la Révolution.

 

B. Ordres et désordres fisco-financiers

  1. La gestion des finances publiques

 

Marie-Laure Legay, La banqueroute de l’Etat royal. La gestion des finances publiques de Colbert à la Révolution française, 2011

 

L’auteur propose une histoire politique de la France à travers l’étude des finances publiques. Selon elle, la consolidation d’un modèle de gestion hérité de Colbert après 1726 échoue du fait des guerres. L’auteur étudie les projets des acteurs des finances publiques et leurs réalisations.

Dans un premier temps, elle décrit « l’idéal comptable » que vise Colbert. Ce dernier assure un contrôle administratif des recettes et des dépenses par le biais de registres, les « états », qui sont transmis par les secrétaires d’Etat et les intendants des finances à leurs exécutants (trésoriers généraux, ordonnateurs, comptables et receveurs) et envoyés par les officiers au Conseil Royal des Finances, à partir de 1661.

A cela s’ajoute le contrôle judiciaire des Chambres des Comptes. Cependant, dès 1669, pour contourner cette procédure longue, Colbert subordonne le contrôle judiciaire au contrôle administratif, par le Conseil ou les bureaux des finances, chargés d’arrêter les comptes.

Les secrétaires d’Etat dépensent les fonds agréés par le roi, ils disposent donc d’une marge de manœuvre, en s’adressant au Contrôleur général des Finances pour obtenir des accommodements.

Si Colbert permet une distinction des recettes et des dépenses, ainsi qu’une hiérarchie des responsabilités des comptables, le système ne permet pas de suivre les fonds disponibles. Cela est dû à la lenteur des redditions de compte et des contrôles des Chambres des Comptes d’une part. De l’autre, les comptables ont souvent recours à la rétention de fond et le Contrôleur Général aux emprunts forcés sur les financiers si besoin, alors qu’au quotidien les comptables font des avances, rémunérées.

Ce système est perturbé dès que les dépenses augmentent en temps de guerre. C’est le cas dès la guerre de Succession d’Augsbourg.  Les officiers de finances sont autorisés à emprunter et à émettre des billets, alors qu’aucun fonds n’est prévu.

Sous la Régence, les frères Pâris mettent en place le système des « registres journaux », qui doivent être tenus par les comptables, receveurs des tailles et receveurs généraux pour lutter contre la fraude fiscale. Parallèlement, le système de la ferme générale est supprimé au profit d’une régie commune en 1721. Du fait de l’hostilité des financiers, surtout les fermiers, la ferme générale est rétablie en 1726.

A partir de cette date, le Contrôleur général des finances Orry renonce à une inquisition fiscale pour rétablir la confiance avec les financiers, les receveurs généraux s’engageant en 1730 à avancer une somme fixe annuelle. Orry puis Machault s’efforcent de réduire le déséquilibre dans la perception de la taille.

Le mode de gestion mis en place par Colbert éprouve des difficultés au sortir des guerres. Après la guerre de Sept Ans, le gouvernement réoriente la politique de crédit vers la haute finance internationale. La guerre d’Indépendance américaine est financée par l’emprunt public, les rentes viagères et les billets des trésoriers de la Guerre et de la Marine. Cette augmentation des dépenses a deux conséquences : la réduction des services de l’Etat d’une part, de l’autre divers projets réformateurs portés par les contrôleurs généraux des finances successifs. Finalement, si le système fisco-financier est moins visible sous Necker, il n’en demeure pas moins en place. La monarchie perd le soutien des élites nobiliaires traditionnelles sans obtenir celui des propriétaires, du fait de ses renoncements.

Necker s’inscrit, sauf en matière de crédit, dans la lignée des frères Pâris. Dès 1777, il interdit aux trésoriers de faire des avances sans autorisation, en réduit le nombre, remplace les intendants des finances trop liés à certains corps, par un comité des contentieux. Cependant, ses réformes n’ont pas de relais en province.

L’échec des réformes de Necker montre combien il était difficile de changer le système établi auparavant. L’endettement massif dès les années 1780 puis la cessation de paiements en 1788 sont le fruit de la conjoncture mais aussi de facteurs structurels : le mode de gestion des finances établi par Colbert.

 

  1. L’exemple des rentes de l’Hôtel de Ville

Katia Béguin. Financer la guerre au XVIIe s. La dette publique et les rentiers de l’absolutisme, 2012

L’auteur s’intéresse au principal instrument d’emprunt de la monarchie française : les rentes de l’Hôtel de Ville. Créées par François Ier en 1522, elles représentent 90% des rentes publiques à charge de la royauté au début du XVIIIe s.

  1. Béguin procède en trois temps :

D’abord, elle analyse les bouleversements, depuis le XVIe s., qui réduisent la sécurité des contrats. Cela ce manifeste par l’intégration des rentes de l’Hôtel de Ville au système de l’office, puis par la décision de supprimer le principe de recettes fixes affectées au paiement des arrérages (intérêts) par le Conseil Royal, conduisant à un défaut de paiement en 1665 puis à la banqueroute partielle en 1713-1715.

Ensuite, elle souligne les contradictions auxquelles la Couronne était en proie, entre nécessité de se désendetter et le recours indispensable aux rentes. Ceci conduit les responsables des finances à remplacer progressivement les rentes de l’Hôtel de Ville par des rentes viagères et emprunts tontiniers (viagers à taux fixés par classe d’âge), finalement encore pires.

Enfin, l’auteur traite des comportements, de l’origine des prêteurs et des usages sociaux des rentes. Ces rentes permettent ainsi aux épouses de s’assurer un revenu après le décès de leur mari ou aux établissements religieux et hospitaliers d’obtenir des recettes importantes. Le poids des rentes publiques dans les fortunes est inversement proportionnel au degré de richesse des rentiers : plus on est riche, plus les rentes publiques cèdent aux rentes privées et bien fonciers. Les prêteurs sont très largement parisiens. Du fait de la spéculation sur les titres, les rentes circulent très largement entre particuliers, ce qui alimente des marchés secondaires de titres.

L’auteur montre la distorsion entre valeur théorique et valeur réelle de la rente. Cette situation est liée à la variabilité des rentes, liée à la nature des taxes sur lesquelles elles sont gagées, ainsi qu’à la perte de productivité des rentes anciennes. Les responsables des finances procèdent à différentes opérations pour s’assurer des fonds, comme l’anti-conversion. Ce procédé, inventé en 1681-82 et employé de nouveau pendant la guerre de la Ligue d’Augsbourg puis de Succession d’Espagne, promet au rentier un doublement de ses rentes annuelles en échange d’un supplément de fonds.

Conclusion :

On peut distinguer deux systèmes fisco-financiers aux trajectoires divergentes :

En France, la médiocrité du produit fiscal conduit l’Etat à recourir massivement à l’emprunt, d’abord par le biais des offices, des rentes publiques de l’Hôtel de Ville puis par les coûteuses rentes viagères et tontines dès les années 1720. La baisse des rentes en temps de paix écorne le crédit de la monarchie auprès des prêteurs. L’endettement chronique et massif de la monarchie constitue donc une faiblesse structurelle, que la crise financière de 1788 fait éclater.

En Angleterre, la stabilité de la livre sterling, le contrôle parlementaire après la Glorious Revolution, la Banque d’Angleterre et les rentrées fiscales abondantes assurent la solvabilité de l’Etat. La Couronne peut ainsi s’endetter et investir dans une marine qui accroit sa domination commerciale, tandis que la France s’enfonce dans un endettement massif.